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          3. 美國城市的法律地位 ——狄龍規則的過去與現在

            [ 董禮潔 ]——(2012-2-9) / 已閱22948次

            董禮潔 法學博士



            關鍵詞: 狄龍規則/地方自治/中央與地方
            內容提要: 狄龍規則是美國處理州和地方關系的重要原則。它認為城市是州立法機關的創造物,州立法機關對其組織和結構具有絕對的控制力。狄龍規則自誕生以來就不斷受到各種沖擊。二戰后,美國各州相繼確立了地方自治制度,地方相對于州而言取得了較大的自治權。與此同時,美國聯邦政府卻開始通過經濟滲透逐步介入地方事務,城市逐漸陷入聯邦的控制。狄龍規則的變遷體現了權力制衡,地方政府在擺脫州權控制的同時又受到了聯邦權力制約。


            談起美國的政治制度,人們最耳熟能詳的就是美國的聯邦制政治體制以及美國法院的司法審查權。實際上,美國不僅僅存在聯邦政治體制,也存在單一制的因素。這種因素就存在于州與地方政府的關系之中。[1]由于美國各州的不同情況,美國的地方政府大致有五種基本類型,其中一般地方政府有三類,即縣政府、縣域內的市政府和鎮政府;另外兩類為特別設立的政府,即學區 (School District) 政府和專區(Special District) 政府。地方政府與州的關系歷來是爭論的焦點,美國各級法院在解決這個問題上起了重要的作用,形成了一系列的判決和規則。其中,狄龍規則無疑是最重要的一個。本文擬從狄龍規則入手,通過整理美國法院的判決,梳理美國一般地方政府與州政府以及聯邦政府的關系,尋找其發展脈絡,也為解決中國相關的問題提供借鑒。
            一、狄龍規則誕生的背景和主要內容
            狄龍規則(Dillon(s Rule)是美國愛荷華州最高法院狄龍法官在1886年的兩個案例中提出的,隨后,狄龍法官又發表了一篇論文進一步闡述自己的觀點。后人將其歸納為狄龍規則。它的誕生與當時的社會背景有密切的關系。
            (一)狄龍規則誕生的背景
            19世紀后期,美國正處于城市化鼎盛時期,然而,當時的美國城市受其歷史的影響具有鮮明的特征——城市主要是作為一個經濟實體而存在而非政治實體。殖民地的這些城市幾乎清一色的都是以經濟活動為主,而非政治中心或政治中心乃至宗教中心。 [2]美國殖民地時期和建國早期的城市更像是一個企業,而不一個地方政府。當時,城市被認為是一個由當地居民共同結合成立的法人組織,這個組織的成立必須經過一定的程序,如特許狀或者議會專門的法案等,城市一旦成立就可以根據其成立的依據為了城市居民提供服務,同時,城市本身也可以為了這個目的而親自從事一定的活動,包括商業活動。每一個城鎮的利益集團都要試圖與另一個城市的同類集團相競爭。 [3]因此,城市的經濟職能非常廣泛,公共管理職能則相對弱化。同樣地,作為履行公共職能必要基礎的城市政府的預算受到很大限制,大型公共項目只能通過向直接受益者征稅來資助,政府的再分配職能被最小化。 [4]
            1862年,聯邦國會通過《太平洋鐵路法案》,一方面開啟了橫貫大陸鐵路建設的時代;另一方面又進一步激化了城市之間的競爭。根據《太平洋鐵路法案》,鐵路公司不但可以無償獲得各種鐵路用地,更重要的是,每修筑1英里鐵路,就可得到沿線兩側各5個以間隔方式劃分的地塊。這些地塊可由鐵路公司自行處置。 [5]與直接向移民出售土地相比,鐵路公司促成其土地增值的更有效的做法是:鐵路公司專設一些城鎮開發公司,自行設計與創建城鎮,從而形成別具一格的鐵路城鎮。鐵路公司在創建城鎮的過程中,一般均排擠沿線已有的城鎮。但是,鐵路公司也不能不顧當地經濟的實際,無視已有城鎮而一律設置新的城鎮。事實上,它們在很大程度上也有賴于已有城鎮的合作;從已有城鎮的角度講,它們無一例外地需要鐵路途經自己的城鎮,以免因交通不便而被淘汰的厄運。 [6]城市政府將依托鐵路的競爭愈演愈烈。為了平衡全州的整體發展需要,州政府的介入引發了城市與州之間對于管理權的爭議,也導致了狄龍規則的誕生。
            (二)狄龍規則的主要內容
            狄龍規則的內容主要包括兩個方面:一是城市的法律地位,即城市是公法人還是私法人,城市對其領域內的財產享有何種權利,是所有權還是管轄權?二是城市可以行使的權力。具體而言,依據狄龍規則,城市是州立法機關所創造的,并從它那里獲得權力。州立法機關創造了城市,也可以毀滅城市,當然可以刪減和控制城市的權力。除非有憲法上的限制,否則,即使立法機關通過一個法案決定取消州內所有的城市法人,這些城市法人也不能制止。城市法人成立后獲得的財產將受到與私有財產一樣的保護。但是,公共街道不屬于這種性質的財產。城市只是作為一個公共管理者對這些財產進行管理,在其之上,立法機構代表公眾對這些財產的用途享有無限制的控制權。作為公共管理者,城市可以行使以下三項權力:
            第一,州明確授予的權力;
            第二,明示權力必定暗含或必定附帶的權力;
            第三,對于城市法人申明的目標或意圖是絕對必要的——不是便利、而是必不可少的權力。此外,如果對一項權力是否存在產生懷疑,則由法院按照對地方政府不利的立場加以解釋。狄龍規則也被概括為“城市是州的創造物”理論。 [7]
            狄龍規則認為,城市相對于州而言并不是一個私人,因此,它不能享有個人或者企業等私人所能享有的憲法或者普通法上抵抗州政府的權利;進而,他又將城市等地方政府置于州立法機關的絕對控制下,體現了一種州絕對控制權的思想,州立法機關可以決定城市的存亡,地方政府的權力來自于州立法機關的授權,州立法機關有權任意改變自己的授權,減少、限制甚至收回授予城市的權力,從這個意義上而言,城市對于州不具有任何獨立性。 [8]
            二、孕育狄龍規則的兩個案例
            美國的法律規則都是通過判例體現的,狄龍規則也不例外。孕育狄龍規則的兩個案例的案情各不相同,而且,在這兩個案例中,城市的地位也有著微妙的差別,詳細分這兩個案例的細節會使我們對于狄龍規則乃至美國的法律體制有更為深刻的了解。
            (一)克林頓市訴希德高速公路及密蘇里河鐵路公司案 [9]
            這起案件的原告克林頓市是依據1857年1月26日通過的大議會法案而成立的城市法人,根據法人組織法授予城市的權力,城市有權對城市的街道和高速公路進行管理的權利。1859年,市議會通過一項法令禁止任何“鐵路公司在城市范圍內占用街道建造鐵路,以及以與此相關的目的占用城市街道”,并且明確注明“此后,不得許可鐵路公司在城市的小路、街道和大街上建造鐵路;任何鐵路公司如果經過城市的小路、街道和大街,都必須提供、建設和維護由市議會決定的橋墩、大橋及其他用于通行的設施”。
            而被告希德高速公路及密蘇里河鐵路公司的成立則比較復雜。被告是在1859年根據一般法人組織法成立的,目的是為了在希德高速公路網附近建造向西穿過整個州至密蘇里河的鐵路。但是,這條鐵路并沒有開工。到1860年,大議會決定被告停止修建上述鐵路,改為修建一條連通里昂市與克林頓市的鐵路,并且借助克林頓市的鐵路與鐵路網相連。但是,此時,被告的設立章程并沒有修改。直到1867年6月,被告的設立章程才進行相應的修改。
            1864年,該鐵路公司向克林頓市提出申請,要求在克林頓市內建造鐵路,但是,未得到許可。同年,區法院也發出禁止令禁止鐵路公司占用克林頓市的土地。鐵路公司不服,并于1868年上訴至愛荷華州最高法院。
            在判決中,狄龍法官首先指明了案件使用的法律依據,主要有三項法案:一是1853年州議會通過的“授予鐵路公司通行權的法案”;二是原告設立的依據;三是1860年州議會通過的法案,該法案規定:“建造一條起點為里昂市珍珠街的鐵路,并且這條鐵路在克林頓市內與芝加哥、愛荷華州和內布拉斯加州的鐵路相連通!彪S后,狄龍法官指出,根據1853年的“授予鐵路公司通行權的法案”,城市的街道不是城市法人的私人財產,城市對于其街道的利益是公共的,并在立法機關的絕對控制下。城市法人從立法機關那里誕生,并且從立法機關那里獲得權力。它給與城市生命,沒有它,城市無法生存。既然是立法機關創造的,它也可以撤銷城市。如果它可以撤銷城市,當然也可以刪減和控制城市的權力。除非有憲法上的限制,否則,即使立法機關通過一個法案決定取消州內所有的城市法人,這些城市法人也不能制止。于是,法院判決克林頓市敗訴。
            (二)馬里亞姆訴穆迪執行官案 [10]
            在克林頓市案發生的同一年,狄龍法官又在另一起案件中表達了其對于城市地位的觀點,這就是馬里亞姆訴穆迪執行官案。原告是K市的公民,而被告則是K市的執行官。K市成立于1848年,根據其憲章,它有權征收普通稅和特別稅。普通稅是每年收取的財產稅,如果財產所有不支付普通稅時,城市有權按照一定的法律程序對財產進行強制轉讓。1857年9月23日,K市決定征收一項特別稅,用于鋪設B大街。1860年2月29日,原告因為沒有繳納該項特別稅稅金而被強制轉讓其土地,原告不服,向法院提起訴訟要求確認強制轉讓無效。
            從本案的情況看,狄龍法官認為,首先,本案中的稅屬于特別稅,特別稅不同于普通稅,憲章只規定可以通過強制轉讓的方式收取普通稅,而不包括特別稅。其次,對于特別稅的收取,憲章只規定城市有權征收特別稅,而并沒有明確授權城市可以強制轉讓納稅人的財產。第三,狄龍法官認為強制轉讓也不是征收稅金這一明示權力所必然附帶或者暗含的權力,稅金不一定要通過強制轉讓的方式征收。最后,他認為這項權力的存在值得懷疑,因此,應當由法院根據與城市相反的立場進行解釋。
            由此,狄龍法官得出結論,城市法人能夠擁有和行使以下三項權力:第一,州明文授予的;第二,明示權力必定暗含或必定附帶的;第三,對于城市法人申明的目標或意圖是絕對必要的——不是便利、而是必不可少的。此外,如果對一項權力是否存在產生懷疑,則由法院按照與地方政府相反的立場加以解釋。
            上述兩個判例構成了狄龍規則的主要內容。狄龍規則誕生以后,各州紛紛將其認定為處理州與城市關系的基本原則。美國聯邦最高法院也在1907年的亨特訴匹茲堡市案中采用了這一規則, [11]認為城市與州之間并沒有合同關系,城市與城市居民之間也沒有合同關系。城市是州的政治性分支,州創造城市是為了便于行使一些管理職能,并且把這些職能授權給城市行使。為了合理和有效地行使這些職能,城市有權獲得、持有和管理動產和不動產。這些所授予的權力的數量、性質和期間以及領土范圍,應當根據州的自由裁量權來確定。不僅是它們的憲章,而且包括任何授予其管理權的法律、或者為了公共目的而授予其的財產、免予征稅的權利都可以由州根據自己的意愿修改、收回或者自己持有或者轉手其他機構而不給與任何補償,州也可以決定擴張或者縮小城市的土地領域,將城市的一部分或者全部與其它城市進行合并,廢除其憲章或者消滅城市。無論這些行為是否征得城市居民的同意,甚至違反他們的意愿,州都可以決定這么做。州立法機關可以根據州的憲法行使這種無限制的最高權力,并不受聯邦憲法規定的限制。雖然,城市的居民和財產所有者會因此而遭受一些不便和因為負擔增加而導致的財產減少等,但是,他們沒有權利要求保持原來的城市及其權力,聯邦憲法不對這些損害提供保護。這種權力歸屬于州。
            三、狄龍規則的發展——面對新的挑戰
            在當時的政治和歷史背景下,狄龍規則將城市等地方政府置于州立法機關的絕對控制下,否認地方政府自治權力的法律基礎。這與美國強調分權、自治的傳統產生強烈的沖突。因此,支持地方自治的人們開始了對狄龍規則進行反擊。 [12]雖然,這些反對者們并沒有徹底推翻狄龍規則,但是,他們的反對意見對狄龍規則后來的走向發生了巨大的影響。特別是在進步黨人的推動下,地方自治制度的普遍確立,使得狄龍規則發生了實質性的改變。 [13]進步黨人的改革運動因為第二次世界大戰的爆發而暫歇,但是,這次改革運動的成果被保留了下來,二戰以后,美國各州紛紛修改憲法或者制定法律將地方自治條款吸納進來就是很好的證明。 [14]此時,美國社會的背景也發生了悄然而又巨大的變化,原先很少介入地方事務的聯邦政府開始通過各種形式插手地方事務,而且其影響力越來越大。與此相比,州對地方的控制力似乎正在減弱,各州的憲法或者法律對于地方自治條款的采納,使得城市獲得了較大的自治權。
            (一)聯邦控制的加強
            聯邦對于地方事務的介入始于經濟上的滲透。20世紀30年代開始的經濟大蕭條使很多地方政府陷入財政危機,甚至到達財政崩潰的邊緣。此時,由于州政府也無力資助地方政府,聯邦開始向地方政府提供資金支持。地方政府大量實施聯邦援助項目的結果是,聯邦政府的資金快速流入到了地方政府。地方政府為獲得更多的聯邦資金支持,主動或被動地進行著各種改革,以符合聯邦的要求。 [15]
            隨著經濟的滲入,聯邦的憲法、法律甚至一系列聯邦規則和標準開始滲入地方并逐步取代地方規則和標準。從美國獨立至20世紀早期,美國嚴格奉行聯邦體制,聯邦和州兩種政府和法律體制相互分離。聯邦的憲法條款不適用于州及其下級地方政府, [16]但是,自二戰以后,這種格局發生了變化,一系列的聯邦憲法條款開始適用于地方政府,并作為判別其行為是否合法的依據。 [17]自此,城市的公共管理行為不僅僅要受到州的控制,又受到來自于聯邦的規制。在聯邦法律的適用方面,自聯邦反托拉斯法以后,一系列聯邦法律開始直接適用于城市政府。由于早期城市財政能力較弱,聯邦在實施法律的同時會制定一系列的援助計劃,幫助城市實施該項法律或者達到法律所要求的標準。 [18]但是,自70年代后期以后,由于聯邦財政的緊縮,聯邦不能按照計劃提供州以及地方政府必要的資金,此時,州、城市及政府組織開始拒絕執行聯邦的法律,并因此而引發訴訟。聯邦法院認為,執行法律是不附帶任何條件的,沒有任何規定表明執行法律和接受聯邦資助之間有任何關系。因此,即使聯邦沒有按照原定計劃提供資金,州、城市等政府也應該執行聯邦法律。 [19]
            此后,針對州和地方政府的行動所制定的聯邦規制日益增長,州和地方政府有關工資、加班、退休福利和其他雇傭條件的決定,也幾乎全部被通過一系列法院裁決和訴訟所制定的聯邦規制所取代。1984年的《有線通訊政策法案》頒布了由自治市做出的與特許經營決策有關的國家標準,不再允許地方政府對有線電視設定基本費率。1984年的《機動車運輸安全法案》以國家標準取代了州和地方的機動車安全法規,這些安全法規在生效以前必須提交給聯邦政府交通部長并經其批準。 [20]聯邦對于地方政府的影響力越來越大。甚至城市法人在行使聯邦國會授予其的權力時,有權對其創造者州提起訴訟。 [21]這些趨勢也導致了城市作為地方政府更為深入廣泛地受到聯邦的控制。
            (二)州對于城市控制的弱化
            相對于聯邦控制的加強而言,州的控制力似乎正在減弱。這其中最為重要的原因可能是各州通過修改憲法或者指定法律規定了地方自治條款,使得城市具有一定獨立地位。
            首先,州法優先原則開始弱化。根據狄龍規則所確立的州法優先原則,一旦州立法機關就某一事項作出規定,城市就不能再對此事項進行立法。但是,這種嚴格的州法優先原則隨著地方自治制度的確立,開始松動。如果城市法令能夠與州立法相協調、相一致,城市就有權就州立法所規定的事項制定自己的法令。 [22]其次,認可暗示權力。狄龍規則對于暗示權力的承認有非常嚴格的標準,但是,地方自治制度徹底改變了這種情況,擁有自治權的地方政府有權行使未被憲法、法律和憲章禁止的權力。 [23]第三,對于純粹的地方事務,州立法機關不得干涉。從內容來看,所謂的純粹地方事務主要包括兩類:一類是地方公債的發行;另一類是地方公職人員雇傭,包括雇傭的標準、方式、退休及福利等各個方面。 [24]
            四、結語
            在美國,關于城市的法律地位的爭論離不開城市“雙重性”的探討。一方面,城市被視為私人利益的保護者。城市作為一個自治團體,其設立的目的就是為了促進其領域內居民的利益,這種利益的范圍非常廣泛,有些屬于法律上的權利,如財產權、人身權等。還有一些則是一種難以量化的利益,如克林頓市訴希德高速公路及密蘇里河鐵路公司案中,克林頓市之所以排斥被告在其城市內新建鐵路,是因為當時的鐵路是一種稀缺資源,而當時的城市與城市之間存在一種競爭關系,爭奪市場、資金、稅收等各種資源?肆诸D市希望借助自己鐵路資源的優勢贏得更多的資源。因此,它極力排斥其他任何沒有鐵路的城市借助自己的鐵路與外界連通。在這個問題上,城市與其領域內居民的利益是一致的。另一方面,城市又被視為私人利益的侵害者。在馬里亞姆訴穆迪執行官案中,城市的稅收權力是對公民財產權的一種限制,因此,在這個問題上,城市與其居民又處于相互對立的地位。據此,對于城市法律地位的探討已經轉變為兩個問題:(1)當城市作為自治團體時,其目標與州的目標相背離時,何者優先?(2)當城市行使公權力時,私人權利應當受到何種程度的保護?
            狄龍規則對這兩個問題給出了明確的回答,首先,城市并不具有完全獨立的地位,州的意志具有優先性。當州立法機關從全局考慮問題時,地方的利益必須服從立法機關的意志。其次,當城市行使公權力時,必須受到州法的嚴格制約,私人權利受到法律保護。這種“州法優先”的思想雖然受到很多質疑和沖擊,但是,狄龍規則無疑是美國處理州與地方之間關系的重要原則。甚至,我們可以說,在地方自治制度確立以后,雖然城市相對于州具有較大的獨立性,但是,聯邦開始通過各種直接、間接的方式制定統一法律或者標準。這只是意味著統一決策的重心從州的層面上升到聯邦層面。從這個意義而言,狄龍規則離我們并不遙遠。
            回顧中國的現實,中國正面臨著政治體制改革和經濟體制改革的關鍵時期,社會主義市場經濟體制的建立需要我們共同努力,特別是在各種監督機制仍不完善的情況下,僅僅依靠有限的政府資源進行監督無疑是杯水車薪。此時,我們應該建立相應的制度,使得全體公民能夠參與到監督體制中。以近年來喧囂塵上的土地問題為例,我國目前已經初步建立了以城市規劃和土地利用規劃為基礎的土地用途控制體系。但是,由于缺乏有效的監督,土地違法案件仍時有發生。這主要是因為,制度設計者將關注的焦點限制在政府體制內部,沒有發現社會所蘊藏的巨大潛力。違法使用土地的行為不僅僅破壞了國家的法律和社會的秩序,同時必然侵犯了一些公民的權益,只要依托完善的規劃體制和信息公開制度,每一位公民可以成為盡職的監督者,為捍衛自身利益和國家法律而奮斗。這也同時培養了公民的法律素養,推動中國的法治進程更上一層樓。



            注釋:
            [1] 美國的政府大致可以分為三個層次,聯邦政府、州政府和地方政府。聯邦政府與州政府之間的關系是由美國憲法調整,形成了聯邦制的政治體制。州政府之下的政府一般被稱為地方政府,它們與州政府之間的關系類似于單一制政治體制下地方政府與中央政府的關系。

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